Die aktuelle COVID-19-Pandemie hat wie durch ein Brennglas die Situation älterer Menschen bewusst werden lassen. Die teilweise Suspendierung von Besuchsrechten für ältere Menschen in Pflege- und Betreuungseinrichtungen hat die Frage von Menschenrechten für Ältere erneut auf die Tagesordnung gesetzt – zunächst jedoch mit wenig Folgen. So wurde im ersten Entwurf des Plans für globale humanitäre Maßnahmen in Reaktion auf COVID-19 der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization – WHO) vom März 2020 nicht auf dieser Gruppe eingegangen. Dies wurde erst in den Fassungen von Mai und Juli 2020 korrigiert, nachdem Weltaltenorganisationen wie HelpAge International (HAI) und die Globale Allianz für die Rechte älterer Menschen (GAROP) sowie die Hohe Kommissarin der Vereinten Nationen für Menschenrechte, Michelle Bachelet, bei UN-Generalsekretär António Guterres interveniert hatten. Guterres nahm dies zum Anlass, im selben Jahr eine eigene Kurzdarstellung zur Situation älterer Menschen zu veröffentlichen.3 Das Dokument zeigt die Lücken in der Gleichbehandlung älterer Menschen in der Pandemie auf und wurde von 146 Staaten, darunter auch China und Deutschland, nicht aber von Russland und den USA, gezeichnet.4 Damit verpflichteten sich die Staaten, die im Bericht aufgezeigten Lücken zu schließen. Bis dato sind jedoch keine signifikanten Fortschritte zu verzeichnen.

Die Situation älterer Menschen ist eine umfassende weltweite Herausforderung, nicht nur in der Pandemie.

Eine Weltaltenrechtskonvention würde die Staaten unter anderem dazu verpflichten, verbindliche Standards für die soziale Sicherheit älterer Menschen und die Versorgung Pflegebedürftiger zu setzen. Wesentlich wäre auch eine Garantie der uneingeschränkten Teilhabe an Bildung, am Rechtssystem und der digitalen Welt. Auch ist der Schutz älterer Menschen vor Gewalt und Missbrauch in vielen Ländern rechtlich nicht ausreichend gesichert. Vor allem würde sich eine Weltaltenrechtskonvention gegen Diskriminierungen aufgrund des Alters und negative Altersstereotype wenden, die in Beruf und Alltag allgegenwärtig sind. In der internationalen Debatte spricht man hier von "ageism". Die demografische Entwicklung, nämlich das Altern der Bevölkerungen infolge zunehmender Lebenserwartung bei gleichzeitigem Geburtenrückgang, gibt der Forderung nach Altenrechten mehr Gewicht.

Während das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women – CEDAW) aus dem Jahr 1979, das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (Convention on the Rights of the Child – CRC) aus dem Jahr 1989 und das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Convention on the Rights of Persons with Disabilities – CRPD) aus dem Jahr 2006 vielfach Beachtung gefunden haben, gilt dies nicht für die Arbeit der OEWGA. Es gibt nur wenig Forschung zu dieser Arbeitsgruppe.

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aus dem Jahr 1948 wurde im Jahr 1966 in Form von zwei Pakten verbindlicher gemacht: dem Zivilpakt (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) und dem Sozialpakt (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights – ICESCR). Daher könne es nun keinen zwingenden Grund geben, zusätzlich zu der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und den sie umsetzenden beiden Pakten gruppenbezogene, ›kategoriale‹ Menschenrechtserklärungen zu erarbeiten. Neben die drei allgemeinen UN-Menschenrechtsdokumente sind in der Folge jedoch sechs weitere getreten, von denen vier spezifischen sozialen Gruppen gelten: die drei oben genannten zu Frauen, Kindern und Menschen mit Behinderungen sowie die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen (International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families – ICRMW) aus dem Jahr 1990. Daneben gibt es regionale Menschenrechtsübereinkommen und im Bereich alter Menschen vor allem das Interamerikanische Übereinkommen über den Schutz der Menschenrechte älterer Menschen (Inter-American Convention on Protecting the Human Rights of Older Persons) aus dem Jahr 2015.13 Ein Menschenrechtsübereinkommen für alte Menschen (Convention on the Rights of Older Persons – CROP) oder Altenrechtskonvention (ARK) wäre ein weiteres weltumspannendes kategoriales Instrument.

Kategoriale Menschenrechtsübereinkommen sind generell ambivalent. Es gibt Argumente für und gegen sie und einige dieser Argumente wurden auch im Rahmen der OEWGA vorgebracht.

Für kategoriale Übereinkommen spricht, dass sie es erlauben, gruppenspezifische Bedarfe und Rechte genauer zu spezifizieren und dass sie die jeweilige Gruppe sichtbarer machen und damit politische Lobbyarbeit stützen.15 Die massiven Folgen des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, insbesondere in der deutschen Politik, machen dies deutlich. Gegen kategoriale Übereinkommen spricht, dass durch die gut gemeinte Hervorhebung einer speziellen Gruppe diese Gruppe potenziell stereotypisiert und viktimisiert wird. Die Zielgruppe wird so verstärkt zum Gegenstand von Juridifizierung und Bürokratisierung. Zugleich besteht die Gefahr, dass allgemeine Interessen gegenüber gruppenbezogenen Partikularinteressen ins Hintertreffen geraten. So wird der Sozialpakt, der alle Menschen betrifft, tatsächlich sehr viel weniger für Zwecke politischer Mobilisierung genutzt als kategoriale Übereinkommen, insbesondere die für Frauen, Kinder und Menschen mit Behinderungen.

Kritikerinnen und Kritiker befürchten zudem einen Überdruss unter globalen Akteuren gegenüber Konventionen (»convention fatigue«)16, sowie eine Überlastung und teilweise übersteigerte Fragmentierung des Menschenrechtssystems. Nationale Regierungen befürchten hohe Folgekosten eines Übereinkommens, wie von der deutschen Regierung infolge der Behindertenrechtskonvention erfahren, politischen Druck, neue Maßnahmen für die betreffende Gruppe zu ergreifen, sowie vermehrte Berichtspflichten gegenüber den UN. Bei einer wachsenden Zahl kategorialer Übereinkommen ist zudem mit Wettbewerb zu rechnen, da öffentliche Aufmerksamkeit ein knappes Gut ist.

Die Debatten innerhalb der OEWGA zeigen einen breiten Konsens in vielen Fragen wie auch markante Dissense. Die Suggestion gemeinsamer Grundüberzeugungen zieht sich durch die Debatten. Praktisch alle Akteure stimmen darin überein, dass demografischer Wandel eine zentrale Herausforderung ist, wie auch immer wieder von António Guterres betont, dass alte Menschen ein hohes Gut sind und mehr für sie zu tun ist und dass allen Menschen Teilhabe zu ermöglichen ist.

Der Hauptdissens bezieht sich auf die Frage, ob es eine ARK geben soll oder nicht. Die primäre Argumentationsfront liegt zwischen Befürwortern, die Lücken in vorliegenden Menschenrechtskonventionen diagnostizieren und daraus die Notwendigkeit einer ARK ableiten, und Gegnern, die nur Umsetzungsmängel existierender Übereinkommen sehen, weshalb eine neue Konvention entbehrlich sei, sowie Gegnerinnen und Gegnern, die Menschenrechte generell ablehnen oder alternative Strategien verfolgen. Entsprechend zieht sich die Suche nach ›Lücken‹ durch viele Diskussionen.

Einige Gegner einer ARK wenden sich generell gegen eine fortschreitende Fragmentierung des UN-Menschenrechtssystems. Dem hält die Gegenseite die Mobilisierungsfunktion eines eigenen, altenbezogenen Übereinkommens vor. Ein wiederkehrender prozessualer Dissens betrifft das Mandat der OEWGA. Naturgemäß legen Gegner einer ARK, etwa Russland, das Mandat eng aus. Sie lehnen auch Ergebnisdokumente der Sitzungen ab, während Befürworter solche Dokumente fordern, um erreichte Teilkonsense festzuhalten und von dort aus weiterarbeiten zu können.

Die meisten Staaten lehnen eine ARK, aus ganz unterschiedlichen Gründen, ab. Gegen eine ARK sprechen sich unter anderem China, der Heilige Stuhl, Kamerun, Russland, Schweden und die USA aus. Deutschland und andere europäische Länder, auch die Europäische Union (EU), sind unentschieden. Die EU hatte bei der 3. Sitzung im Jahr 2012 sogar signalisiert, dass eine ARK und daher auch eine Fortführung der OEWGA nicht nötig sei. Erst auf der 7. Sitzung im Jahr 2016 öffnete sich die EU. Gemischt sind die Positionen innerhalb der einflussreichen Gruppe der 77 (G77), zu der auch China zählt. Für eine ARK sprechen sich insbesondere lateinamerikanische und afrikanische Staaten aus.

Tendenziell gehen die Ablehnungen durch Regierungen zurück und zuletzt zeigte die wachsen-de Präsenz höherrangiger UN-Vertreterinnen und -Vertreter, dass die UN der Arbeitsgruppe eine größere Bedeutung zumisst. Kanada und Spanien sowie Staaten des australisch-pazifischen Raumes zeigten sich ab dem Jahr 2019 bereit, eine ARK zu unterstützen. Manche ablehnenden Regierungen rühmen ihre Erfolge bei der Verbesserung der Infrastruktur für alte Menschen in ihrem Land, ohne dabei Menschenrechte überhaupt zu erwähnen. Andere geben dem Ziel kollektiver sozioökonomischer und infrastruktureller Entwicklung expliziten Vorrang vor Menschenrechten oder interpretieren dieses Ziel als Beitrag zur Durchsetzung von Menschenrechten.

Entsprechend halten einige die vorliegenden Übereinkommen für zureichend, vor allem den Weltaltenplan, so die Position Ungarns. Auch verweist China regelmäßig auf den Weltaltenplan; dort seien die Rechte älterer Menschen ausreichend berücksichtigt. Der Weltaltenplan ist jedoch kein genuin menschenrechtliches Dokument, und er deckt die für ältere Menschen wichtigen Bereiche nur selektiv ab. Das gilt auch für den vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) verfassten deutschen Bericht zum Überprüfungsgipfel des Weltaltenplans, was in Stellungnahmen der deutschen Zivilgesellschaft bemängelt wurde.

Auch die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung (Agenda 2030) mitsamt ihren Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs) sind kein Ersatz für eine ARK. Gemäß dem chinesischen Direktor von UN DESA, Liu Zhenmin, stehe die Menschenrechtsfrage nicht im Zentrum der internationalen Diskussionen; die Ziele 16 und 17 der Agenda 2030 reichten aus.24 In den SDGs werden ›Ältere‹ allerdings nur dreimal erwähnt (SDG 2.2; 11.2; 11.7). Auch Menschen mit Behinderungen, unter denen viele Ältere sind, werden in der Agenda nur marginal thematisiert. Weitgehend bleibt es bei der generellen Formulierung in der Präambel der Agenda, dass niemand zurückgelassen wird.

In ihrer Fortschreibung der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie seit dem Jahr 2021 hat die Bundesregierung zudem die Rechte, Teilhabe und Partizipation älterer Menschen nicht eingehender thematisiert. Ältere werden dort nur einmal ausdrücklich betrachtet, bei der Beschreibung der Erwerbstätigenquote (Alter 60–64 Jahre) in einer Grafik. Die Generation ab einem Alter von 65 Jahren bleibt gänzlich außen vor. Auch im freiwilligen Staatenbericht, der den Umsetzungsstand der Agenda 2030 beschreibt, ging Deutschland beim hochrangigen politischen Forum über nachhaltige Entwicklung in New York im Juli 2021 auf diese offensichtlichen Lücken nicht ein, trotz Mahnungen der Zivilgesellschaft.